一、问题的提出

    人民治黄以来，黄河“上拦下排、两岸分滞”的防洪减灾体系日趋完善，但客观上具有牺牲局部保全整体作用的广大滩区却面临着种种问题和困难，影响流域防洪调度决策，影响地区的社会经济发展，引起社会的关注。

    长期以来，由于黄河治理的特殊要求，黄河下游滩区一直没有明确其蓄滞洪区的地位。滩区蓄滞洪水后得不到相应补偿，导致滩区群众为了生存需要，不断违章修建“生产堤”，致使洪水期滩、槽水沙交换受阻，主河槽不断抬升，“二级悬河”迅速发展，防洪形势越来越严峻，滩区人民长期不能脱贫，生产发展与堤外相比差距越来越大。国家在1974年制定的废堤筑台，“一水一麦”政策实际上是当时对滩区具有滞洪沉沙、牺牲局部保全大局作用的一种补偿，现在已不适应当前的情况变化。2000年国家出台了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，对滞洪区运用后的群众受灾补偿和灾后重建发挥了很好的作用，如何使国家对滩区的政策与现今国家对蓄滞洪区运用补偿政策相衔接，采用合适的政策措施协调矛盾，减轻滩区人民的灾害损失，确保黄河下游防洪安全，是黄河下游急需解决的重要问题。

    二、滩区在黄河下游防洪中的作用及定位

    黄河下游滩区有显著的蓄滞洪和消峰作用，同时也是重要的行洪沉沙区，在处理洪水、泥沙问题上具有重要的战略地位。

    此外，滩区还是人民群众生存发展的空间。滩区土地是滩区180万人赖以生存和发展的空间。滩区农作物分夏秋两季，主要种植夏季为小麦和油菜，秋季为玉米、大豆和水稻等传统的农作物。在2004年1935元的人均收入中，农业收入738元，占总收入的38.14％；工副业收入973元，占50.26％，但工副业收入中主要是打工收入。

    三、当前黄河下游滩区面临的主要问题

    一是滩区长期遭受洪水侵袭，致使经济发展落后，虽然近几年国家治理滩区的投入力度有所加大，但滩区“小水小灾，大水大灾”的局面并未根本扭转；二是由于滩区范围广，人口多，工程量巨大，加上近年来河道淤积严重，洪水位不断抬高，已建避水工程标准较低，安全建设滞后；三是滩区政策不适合当前经济社会的发展；四是滩区滞洪沉沙与生产发展的矛盾日益突出。

    四、解决黄河下游滩区问题的途径

    一是明确黄河下游滩区的定位。黄河下游滩区既是防洪工程体系的重要组成部分，又是滩区180万人赖以生存的场所，与国家蓄滞洪区的性质、功能和在防洪中的地位相同。应该从黄河下游滩区实际的功能和作用出发，尽快明确黄河下游滩区“具有蓄滞洪区的性质和功能”的定位。

    二是加强滩区安全建设。鉴于滩区当前存在的问题，按照确保洪水漫滩后人员生命安全和主要固定财产少损失的原则，尽快实施滩区安全建设。

    三是实施政策补偿。随着我国建设社会主义新农村一系列优惠政策的出台，尤其是全面减免农业税政策的出台，滩区仅有的减免农业税的政策已不再是滩区的特殊政策。黄河下游滩区具有蓄滞洪区的功能和性质明确后，实施蓄滞洪区运用后补偿的有关规定是可行的。

    四是逐步废除生产堤。生产堤的兴废问题长期处在争议之中，其争议的实质就是当地政府和群众要求把滩区作为蓄滞洪区对待，修筑生产堤作为蓄滞洪区的围堤以维护滩区群众生存和发展的权利，中央政府和黄委为了黄河防洪安全的大局，必须利用滩区行洪、滞洪、沉沙，要求破除生产堤。因此，只有在滩区群众生产不受损失或损失有补偿的前提下，制定并落实合理的滩区补偿政策才能逐步废除生产堤。

    五、初步结论与建议

    解决黄河下游滩区问题已迫在眉睫。黄河下游滩区具有蓄滞洪区的功能和作用，是以河道形态存在的没有固定边界的蓄滞洪区。如果滩区漫滩后实行政策补偿，黄河下游河道治理方略就会得到有效实施。滩区的漫滩几率与常用的蓄滞洪区相近。建议国家尽快明确黄河下游滩区的蓄滞洪区地位。滩区漫滩后享受国家蓄滞洪区补偿政策。