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《黄河水量调度条例》制定与实践

  一、成果产生背景

  黄河是我国第二大河,在我国国民经济和社会发展中具有重要的战略地位,是保障黄河流域及相关地区经济社会可持续发展和实施西部大开发战略所必须的重要战略资源。作为我国西北、华北地区最大的供水水源,黄河水资源承担着流域内及下游供水区1.4亿人口(占全国12%)、2.4亿亩耕地(占全国15%)和50多座大中城市及胜利油田、中原油田的供水任务,同时,还担负着向下游流域外相关地区如河北、天津等地的供水任务。同时黄河流域又属于资源型缺水地区,多年平均天然年径流量仅为580亿立方米,只占全国的2%;流域内人均和耕地亩均水量只有全国的22%和16%;而黄河水资源具有的水少沙多、水沙异源、年际变化大、年内分配集中、连续枯水段长等特性以及河道输沙需要占用一定的水量等因素,使得黄河水资源的开发利用和调度管理更加复杂和困难,水供需矛盾十分尖锐。随着黄河流域及相关地区经济社会的快速发展,引黄用水量持续增加,地表水耗水量从上世纪50年代的平均122亿立方米增加到90年代的平均307亿立方米(其中流域外耗水量106亿立方米),已经超过黄河水资源的承载能力。

  自1972年至1999年,黄河流域上下游之间、地区之间、部门之间的供水和用水矛盾日益加剧,生产用水挤占河道输沙用水和生态用水等问题愈益突出。27年中,黄河下游有21年出现断流,累计1091天,最为严重的1997年,利津断面全年断流226天,断流河段最大长度700多公里,缺水断流成为制约黄河流域及相关地区经济社会可持续发展的主要因素。

  黄河水资源日益尖锐的供需矛盾和频繁出现的断流现象,引起了国家的高度重视。1987年国务院批准了国家计委和水利部提出的《关于黄河可供水量分配方案的报告》(简称黄河“八七”分水方案),正式提出了流域及相关地区十一省区市的水量分配方案。但是该方案作为法规性文件,仅仅提出了用水总量控制的技术方案,而对水资源统一管理调控尤其是对水量调度的规定相当薄弱,监督管理措施缺乏法律支持,因而该方案的执行力度不强。1988年《水法》也仅对水量调度管理作了比较原则的规定,且没有赋予流域管理机构相应的法律地位,所以黄河水量分配与调度仍缺乏有力的法律支持,黄河断流不断加剧的局面得不到有效遏制和缓解。

  为缓解黄河水资源供需矛盾和遏制黄河下游断流形势,1998年12月经国务院批准,国家计委、水利部联合颁布了《黄河水量调度管理办法》(以下简称《办法》),授权黄河水利委员会对黄河水量实行统一调度。1999年开始,在黄河来水严重偏枯的情况下,黄河水利委员会依据《办法》的规定,对黄河水量实施统一调度,保证了黄河流域各省(自治区、直辖市)的城乡居民生活用水和工业用水,兼顾了农业关键期用水和其他用水,并完成了向河北及天津市远距离应急调水任务,实现了黄河下游连续六年不断流,初步遏制了黄河频繁断流的势头。但是, 限于法规性文件的效力,还不能从根本上解决黄河水量调度中的问题。2002年颁布实施的新《水法》建立了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制,并赋予流域管理机构一定的法律地位和权限,同时,对水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案作出了一些原则性规定,对推动黄河水量调度工作的进一步深化起到了一定的作用,但水法关于水量分配和调度的规定过于原则,在解决黄河水量调度中的有关问题方面,不够细化,欠缺可操作性。

  综合分析几年来黄河水量调度工作的实践及其相关的立法实践,在实施黄河水量调度中,还突出存在着以下几方面问题亟待解决:

  (1)黄河水量调度的实施欠缺法律体制和机制的支撑。水量调度中包括国务院发展与改革行政主管部门、国务院水行政主管部门、黄河流域及相关地区11个省(自治区、直辖市)人民政府及其水行政主管部门、黄河水利委员会及所属各级管理机构、水库主管和管理单位等责任主体的职责不清、权限不明,调度管理体制和工作机制还不顺畅,有待进一步理顺。

  (2)黄河水量调度的执行缺乏相应的法律责任保障。在2003年经国务院批准的旱情紧急情况下黄河水量调度预案中首次建立的行政首长负责制,作为保障黄河水量统一调度正常、有序进行的手段,发挥了一定的作用,有必要进一步地扩展完善,成为一项具有法律约束力的制度,以保证省际或重要断面流量达到控制指标要求,有关水库在用水高峰期按水调指令下泄水量。

  (3)“黄河可供水量分配方案”的实施还缺乏强制执行力。1987年由国务院同意、国务院办公厅颁布的“黄河可供水量分配方案”对加强黄河水量的统一分配起到了重要作用,但由于只是法规性文件,强制执行效力还比较差,没有要求省(自治区、直辖市)对其超分配指标取用水的行为承担责任,使得部分省(自治区、直辖市)超分配指标取用水的问题在长时期内难以解决,造成用水总量控制难以实现。

  (4)对黄河重要支流的水量调度问题缺乏规定。由于缺乏对黄河重要支流的水量调度的规定,使支流用水量没有纳入全流域统一调度管理,产生了有关省(自治区、直辖市)过度、无序开发利用支流水资源,造成支流水量枯竭甚至断流、入黄水量急剧减少的现象,如汾河、渭河、沁河等重要支流都曾出现季节性断流,使黄河干流水量大幅下降,严重影响黄河水量分配方案和调度计划的执行。

  (5)黄河水量调度管理制度不够完善。黄河水量调度中,用水计划的申报、受理,水量分配方案和调度计划的实时调整、水量调度指令的下达、水量分配指标外用水的调度及其补偿、水量调度中的数据监测、水量调度的公告等是几个重要环节还没有相应的规定,需要予以完善、调整和规范,以增强调度的可操作性。

  (6)特殊情况下的水量调度制度及工作机制还不完善。在黄河水量调度实践中出现了旱情紧急情况、突发性事件等特殊问题,亟待明确相应的实施条件、批准程序,建立调度预案制度,规定特殊情况下水量调度有关主体的职责和应急处置措施。

  (7)监督检查制度和处罚措施需要进一步加强。针对黄河水量调度实施中,存在着有关地区不执行水量分配方案、调度计划而超分配指标用水致使负责的省际或者重要控制断面下泄流量不符合控制指标和有关水库不执行水调指令等违规行为,需要建立相关的监督检查制度,并规定相应的处罚措施。

  2001年11月,温家宝总理在听取水利部关于加快黄河治理开发若干重大问题的汇报时指出:要先立一个黄河上的法,可以从法规入手,成熟以后再立法。2002年,黄河出现了百年不遇的干旱,头道拐、潼关水文断面接二连三地出现了极端小流量,确保黄河不断流面临着十分严峻的形势,单纯依靠行政手段实施水量调度面临突出困难,温家宝总理在当年9月12日、12月3日及2003年4月13日连续三次作出了必须采取综合手段加强调控确保黄河不断流的批示。为落实总理的批示,委党组特别提出了要研究制定有关黄河水量分配和调度的法规,综合采用法律、经济和科技等手段,促进和保障黄河水资源的统一管理工作,缓解黄河面临断流的严峻形势。

  黄河水资源的供需矛盾将长期存在。为缓解黄河流域水资源供需矛盾和水量调度中存在的突出问题,促进有限的黄河水资源的优化配置,提高利用效率;正确处理上下游、左右岸、地区之间、部门之间的关系,统筹协调流域及相关地区经济社会发展与生态环境保护;减轻和消除黄河断流造成的严重后果,为沿黄地区经济社会的可持续发展提供支撑和保障;同时,也为了将几年来黄河水量调度实践中积累的行之有效的制度措施制度化、规范化、法律化,并把水法关于水量调度的基本制度落实在黄河流域实处,从而建立起黄河水量分配与调度的长效机制,迫切需要尽快制定《黄河水量调度条例》。

  二、成果研究制定经过

  1999年江泽民同志在视察黄河时针对黄河法制建设,强调指出要研究制定有关法规,依法调整和规范黄河治理开发和管理工作中各方面关系,统一规划、统一管理水资源。为此,我委根据指示精神,开始组织实施有关黄河水资源管理立法研究工作,提出了制定《黄河水资源管理和保护条例》的计划,于2000年完成了立项报告和草拟稿上报水利部。2001-2002年,我委根据水利部政法司的意见和要求,结合委有关部门和单位的意见建议,反复研究论证《黄河水资源管理和保护条例》草拟稿,并积极向水利部及国家有关立法部门汇报黄河专门立法工作的进展情况。2003年,在黄河来水严重偏枯的严峻形势下,我委根据温家宝总理关于必须采取综合手段加强黄河水资源的调控、确保黄何不断流的指示精神,加快了黄河水资源管理专门立法的步伐。其后,依照《立法法》、《行政法规制定程序条例》规定的立法程序和工作内容,《黄河水量调度条例》制定颁布经历了三个重要阶段:

  第一阶段,2003年初,在水利部领导下,我委将《黄河水资源统一管理和调度条例》起草工作列入本年度重点工作之一。当年3月份,成立了由委主任担任组长的立法工作领导小组,并由水政局牵头,抽调水调局、水文局等有关部门和单位的业务骨干组成工作组具体负责起草工作,在总结分析几年来黄河水量调度的实践经验和调研论证有关问题的基础上,确立了立法指导思想、立法思路和框架结构,先后起草了18稿,于当年6月完成了《黄河水量统一调度条例》立项报告和草拟稿,并征求了流域及相关地区十一省区市的意见,在据有关意见修改完善草拟稿后,于6月底上报水利部。

  第二阶段,《条例》上报后,积极配合水利部开展审查、论证,由水利部主持,第二次征求了流域有关省区意见,召开了两次由国务院有关部门、中国水法研究会、黄委会等有关单位的领导、专家参加的论证、审查会,并在水利部司局层面上书面征求了审查意见,使《条例》在2004年6月16日通过了水利部部务会议审议,形成了《黄河水量统一调度条例(草案送审稿)》,9月通过国家发展和改革委员会进一步审议,9月9日,水利部、国家发展和改革委员会联合,以水政法[2004]390号文向国务院报送了《关于提请审议<黄河水量统一调度条例(草案送审稿)>的请示》。

  第三阶段,2004年9月,国务院法制办第一次征求国家环境保护总局、监察部、国务院研究室,中央机构编制委员会办公室、国家质量监督检验验疫总局、财政部、国家气象局及流域九省区和天津市、河北省的意见;经过处理完善,2005年7月,国务院法制办第二次发函征求国家环境保护总局、监察部、财政部、中国电监会、国务院研究室以及十一省区意见;2005年8月,国务院法制办、水利部在山东济南开展条例立法调研工作,召开了有山东省水利厅、山东河务局、发改委、财政、监察、农业、环保、胜利油田参加的立法座谈会。期间,我委多次积极、主动地汇报工作,使《条例》立法工作得到了国务院法制办等上级单位的大力支持,先后完成了20多个专题论证、说明和征求意见处理报告,多次召开了立法调研会、专家论证会和咨询会、编修会,解决了黄河水量调度中的难点、疑点问题;对国务院法制办征求国务院7部门、流域及相关地区十一省区市的意见中提出的27类200多条意见,分类进行分析研究,并就有关意见建议,积极主动地与有关省区市进行协调,以达成共识,也为以后条例的颁布实施奠定基础;2006年3月,由国务院法制办、国家发展和改革委员会、水利部主持,在郑州召开了由流域及相关地区十一省区市参加的立法座谈会和中国社科院、中国政法大学、中国水法研究会有关专家参加的论证会。2006年4月19日下午,国务院法制办召开办务会议,审议并原则通过《条例》(草案),形成了提交国务院常务会议审议的《条例》草案。2006年7月5日,在国务院第142次常务会议上,《黄河水量调度条例》顺利通过审议,尤其是得到了温家宝总理、回良玉副总理等国家领导人对黄河水资源开发利用、调度管理工作的充分肯定和赞扬;2006年7月24日温家宝总理签发第472号国务院令,颁布实施了《黄河水量调度条例》。

  三、成果主要内容

  《黄河水量调度条例》分为总则、水量分配、水量调度、应急调度、监督管理、法律责任、附则等七章共四十三条。

  《黄河水量调度条例》根据水法相关规定并总结近几年来黄河水量调度的实践经验,确立了黄河水量调度的基本原则,建立了黄河水量调度责任制;明确界定了水量调度有关责任主体及其职责、权限,建立起了流域管理与行政区域管理相结合的水量调度管理体制;规定了黄河水量分配方案制订、审查、批准的程序及其调整机制,提出了制订黄河水量分配方案应当遵循的原则,并赋予其相应的法律地位和法律效力;明确了正常情况下黄河水量调度的方式,全面规定了包括省区市用水计划及水库运行计划建议申报、年度水量调度计划制订、审批、调整和月、旬水量调度方案的制定、下达及其实时调整等一系列调度程序,明确划分了有关责任主体对黄河干支流及重要控制性水库的调度权限,建立了黄河水量调度的水文断面流量控制制度及其责任制体系,强化了水量调度的控制手段;规定了完整的应急水量调度制度及处置机制,明确界定了实施应急水量调度的条件、程序和手段;明确了水量调度监督检查的责任主体及其权限,监督检查的方式、措施;强化了违反水量调度行为的处罚力度等。

  四、成果主要创新点

  《条例》贯彻落实以人为本的科学发展观,充分体现和反映可持续发展水利的治水新思路和维持黄河健康生命的治河新理念,在《水法》确立的水资源管理原则、体制及有关制度的指导下,在系统总结几年来黄河水量调度管理的实践经验和分析调研长期以来黄河水资源管理中的突出问题的基础上,统筹协调流域经济社会发展和黄河水资源利用管理之间的关系,提出了一系列有关黄河水量分配、调度及监督管理的原则、体制和法律制度、工作机制,在充分反映黄河水资源及其管理调度的特殊性方面,对《水法》的有关规定予以补充、丰富、完善和发展,与《黄河水量调度管理办法》相比较,《条例》内容更加丰富,结构更加合理,调度措施更加完善,可操作性更强,取得了一系列创新性的突破,主要表现在以下几方面:

  1、《条例》是我国关于黄河治理开发出台的第一部行政法规,也是我国关于大江大河流域水量调度管理的第一部行政法规,是流域管理立法的重要成果,填补了黄河专门立法的空白,在黄河治理开发史及我国流域管理史上具有开拓性、奠基性和里程碑式的意义。《条例》的颁布实施,开创了依法治河和依法管河的历史新阶段、新局面,为黄河水量调度提供了健全完善的法治保障,对于加强黄河水资源的统一管理与调度,防止黄河断流,促进黄河水资源的可持续利用,支撑流域经济社会的可持续发展,将会发挥重要的保障作用。

  2、《条例》立足于体现对黄河水资源宏观调控和精细管理相结合的理念,明确了适应新形势需要的黄河水量分配、调度、管理、监督的基本原则;将防止黄河断流确立为一项法律原则,统筹协调了流域经济社会发展和黄河生态环境改善之间的关系,兼顾了经济社会效益和生态环境效益的双赢发挥。

  3、《条例》建立并理顺了流域管理与行政区域管理相结合的黄河水量调度管理体制,明确规定了黄河水量调度有关责任主体的职责、权限,形成了黄河水量调度的组织保障体系,既有利于水量调度工作的组织领导,也有利于调动各方的积极性。主要是:

  (1)理顺黄河水量调度的管理体制。明确规定水利部和国家发展改革委负责黄河水量调度的组织、协调、监督、指导;黄河水利委员会负责黄河水量调度的组织实施和监督检查;有关地方人民政府水行政主管部门和黄河水利委员会所属管理机构,负责所辖范围内黄河水量调度的实施和监督检查。

  (2)界定水利部、国家发展改革委、黄河水利委员会、有关地方人民政府在黄河水量分配方案、年度水量调度计划、月和旬水量调度方案与实时调度指令的制定和下达方面的职责和权限。

  (3)明晰有关省级人民政府和黄河水利委员会及其所属河南、山东黄河河务局对黄河干支流和重要水库的调度权限。

  4、建立了更加严格的黄河水量调度责任制。一方面,规定了水量调度行政领导负责制,明确规定黄河水量调度计划、调度方案和调度指令的执行实行地方人民政府行政首长负责制和黄委会及其所属管理机构以及水库主管部门或单位的主要领导负责制;另一方面,规定了沿黄八省区省级政府和五大控制性水库的主管部门或管理单位对水文控制断面流量符合控制指标的责任制,为推进黄河水量调度工作的顺利实施提供了有力的组织领导保障。

  5、《条例》进一步建立健全了黄河水量分配制度,明确了水量分配方案的制定主体、程序、应当遵循的原则,并明确了其调整程序和法律地位。如突破了《水法》关于水量分配方案制定批准程序的规定,一方面规定黄河水量分配方案仅由国务院批准,另一方面增加了在批准前经由国务院发展改革主管部门和国务院水行政主管部门审查的环节,同时,建立了黄河水量分配方案的调整机制,使得黄河水量分配方案制定审批程序更加趋于完整、科学、规范和具有可操作性,进而提高了黄河水量分配方案的执行力度。

  6、《条例》较全面的规定了制定黄河水量分配方案所必须遵循的原则,涵盖了黄河水量分配方案的各种影响和制约因素。提出制定黄河水量分配方案应当统筹考虑河道输沙入海水量和城乡居民生活、生产及河道外生态环境用水的要求,处理好黄河上中下游、左右岸、流域与区域之间的关系,并根据黄河水资源状况、黄河流域规划和水中长期供求规划,以及相关省区市取用水现状和发展趋势等因素,充分发挥黄河水资源的综合效益,从而正确处理了当前发展和长远发展、局部利益和全局利益的关系,统筹兼顾了经济社会效益和生态环境效益,既遵循了经济规律,又遵循了自然规律,提高了黄河水量分配方案适用的普遍性、长期性、科学性、合理性和可操作性。

  7、科学界定了黄河可供水量的基本概念,提出黄河水量分配方案中的水量是包括黄河干流、支流的全流域水量,从而为《条例》规定的黄河水量调度的范围由干流扩展至支流以实现黄河水量的流域性分配与调度,提供了技术依据和有力支持。

  8、相对于《黄河水量调度管理办法》规定的年计划月调节的调度方式和仅在非汛期即当年11月至次年6月实行水量调度的调度期,《条例》进一步明确规定了黄河水量调度实行年度计划与月旬方案和实时指令相结合的调度方式,并将调度期扩展至全年,即当年7月1日至6月30日,从而统筹协调了计划管理、总量控制和精细调度辩证统一的关系,适应了黄河来水、用水年内分布不均的特性。将年度水量调度计划和月水量调度方案作为正常情况下实施水量调度的基本方式,旬水量调度方案和实时调度指令作为在用水高峰期和应急情况下水量调度的有效补充,充分考虑了黄河水资源及其利用的特殊性,使在用水高峰期、流域局部区域水资源需求极不平衡和可能导致水资源浪费的情况下,水量调度的手段更加丰富,水量调度的程度更加精细,调度方案的执行更具可操作性,为优化配置黄河水资源,提高用水效率,实现黄河不断流有了更加可靠的保障。

  9、相对于《水法》和《黄河水量调度管理办法》,《条例》丰富和完善了关于省区用水计划和水库运行计划建议申报、水量调度计划制订、审批和调度方案、调度指令制订、下达的程序,将水量调度的技术过程上升为系统、严谨的法律程序,使之更加完整、系统和规范,使水量调度的执行更具力度和可操作性。而建立的年度水量调度计划的调整机制,为黄河水权的流转提供了法律依据,对培育黄河水权交易市场和推进节约用水产生积极影响。

  10、《条例》不但赋予了黄委会对龙羊峡、刘家峡、万家寨等黄河干流及支流上的八个重要控制性水库的水量调度权限,而且授权黄委会在必要时可以对大峡、沙坡头、青铜峡、三盛公、陆浑等水库下达实时调度指令,同时提出了电力调度服从水量调度的原则和要求,这些规定对于确保水库出库流量符合控制指标要求,提供了强有力的保障。

  11、《条例》建立了包括干流、重要支流和重要控制性水库在内的严格的水文断面流量控制制度,明确了各省、自治区及水库管理部门或单位负责的水文断面及其下泄流量的确认依据,而《黄河水量调度管理办法》仅规定了对黄河干流水量实施以河段总耗水量和断面下泄流量两项指标进行控制,且对具体控制措施没有相应规定,从而实现了对水量调度计划和调度方案执行的有效监督,进一步保障了水量调度的顺利实施。另一方面,该规定不仅使干流水量调度的范围由以前的刘家峡水库及以下河段延伸至全河干流河段,而且对重要支流也实行了统一调度,从一定程度上真正实现了黄河水量的流域性统一调度,对确保黄河不断流具有重要作用。

  12、《条例》在总结近年来黄河水量调度中发生的应急事件尤其是2003年旱情紧急情况下实施应急水量调度的成功经验的基础上,作了进一步扩展,全面规定了应急水量调度及其处置制度,建立了完备的应急调度体系,充分考虑了黄河水量调度的特殊性,适应并体现了我国关于加强突发公共事件应急制度建设的新形势。明确界定了实施应急水量调度的情形、条件,基本涵盖了实际工作中可能出现的水量调度特殊情况;规范了实施应急水量调度的程序,其中严格规定了在不同情形和条件下,黄委会及其所属单位、沿黄地方人民政府及其水行政主管部门和环境保护主管部门、水库主管部门或单位等有关主体所应当履行的职责和采取的应急处置措施。尤其是授权黄委会可以在旱情紧急情况下的必要时,对流域有关省区主要取水口实行直接调度的权限,以及关于动用水库死库容的应急调度手段的采用,对于及时有效地处理黄河水量调度中出现的应急事件和保障黄河不断流,具有重要作用。

  13、丰富和强化了水量调度监督检查措施。在《黄河水量调度管理办法》规定的监督检查方式基础上,建立了黄河水量调度执行情况、监督检查情况向有关利益方定期通报和向社会公告的制度,既体现了当前我国推行的政务公开的新形势,增强了水量调度执行监督的公正、公平和透明性,又畅通和发挥了社会监督的渠道和作用;规定的监督检查措施,既丰富了监督检查的具体方式,又强调了不同情况尤其是应急状态下监督检查的重点区域,使监督检查措施更有针对性和执行力度。

  14、加大了对水量调度违法行为的处罚力度。《条例》关于法律责任的规定,既设定了包括水量调度计划、方案、预案的制订、下达、执行和断面流量控制的各环节的违法行为的情形,又相应规定了从责令改正、警告到行政处罚、经济处罚以至追究刑事责任的制度,尤其是对断面下泄流量不符合控制指标的省区,规定了按实际缺水量加倍扣除直至不再新增该省区年度取水工程项目的强制措施,实现了以取水许可审批手段监督控制水量调度执行的目的,从而建立了较为完整的水量调度责任保障体系。

  15、《条例》贯彻公开行政的要求,从公开、公平、公正的原则出发,在水量分配与调度中有关用水计划建议申报、水量分配方案、调度计划及方案、应急调度预案的制订等九个环节,建立了黄委会与十一省区市政府及其有关部门的协商、协调机制,增强了黄河水量调度的透明性和技术方案体系的适用性、可操作性,从而事先有效消除水量调度争议和分歧,有力促进和保障黄河水量调度的顺利执行。

  五、成果应用情况及产生的社会效益

  《黄河水量调度条例》是我国关于流域水量调度管理暨黄河治理开发的第一部行政法规。一方面,条例总结了几年来黄河水量调度的实践,具体细化了《水法》关于水量调度的基本制度,建立起了黄河水量调度长效机制,开创了依法调度管理黄河水资源的崭新局面。条例确立的基本原则和建立的一系列调度管理体制、法律制度及工作机制,依法、科学、妥善地解决了黄河水量调度中存在的问题,在很大程度上有效地缓解了黄河流域水资源的供需矛盾,极大地促进了黄河水资源的优化配置和可持续、高效利用;条例贯彻以人为本的科学发展观,统筹协调并正确处理了流域上下游、左右岸、各地区、各部门之间以及沿黄地区经济社会发展与生态环境保护之间在黄河水资源利用中的关系,有效地防止了黄河断流,为我国特别是沿黄地区经济社会的可持续发展及西部大开发战略、中原崛起战略的顺利推进提供了有力的资源支撑和保障。另一方面,《黄河水量调度条例》的颁布实施为其他江河流域治理及水资源管理提供了可资借鉴的成功经验,具有示范意义,从而对于推进我国建设资源节约型和环境友好型社会目标的实现产生积极意义和深远影响。

  一年来,通过认真全面地贯彻落实《黄河水量调度条例》,强化了黄河水资源的统一调度管理。在年度流域来水偏枯近四成、沿黄大范围出现严重的秋冬春连旱和引黄灌区种植面积居高不下的严峻形势下,保证了各省(区)抗旱用水,并实施了首次引黄济淀应急生态调水,足额满足了河道生态及输沙水量;实现了整个调度期内无预警,调度时段省界和重要控制断面流量与控制指标误差基本控制在5%以内,调度精度再创统一调度以来新高;扎实推进了重要支流水资源管理与调度工作,初步建立了重要支流水量调度管理的工作机制和工作程序,有效化解了渭河和沁河濒临断流的危机,省界和重要入黄断面流量基本在控制范围之内,黄河水量调度工作取得了显著的成效。

  1、面向全流域,开展了深入广泛的学习宣传活动。

  2006年9月联合水政局组织召开了包括沿黄各省区水利厅负责人及有关水库单位代表参加的黄委会学习贯彻《黄河水量调度条例》座谈会以及黄河重要支流水量统一调度协商会议和水量调度年度工作会议,对《黄河水量调度条例》进行了认真的学习贯彻,极大地提高了各方对依法实施黄河水量统一调度的认识。

  2、按照《黄河水量调度条例》要求,与各省区市加强协商沟通,促请有关各方依法履行职责。

  我委科学编制调度计划和方案,精心组织调度计划和方案实施,并重点开展监督检查;各级水行政主管部门、水库主管部门根据《黄河水量调度条例》规定的职责和权限、义务和责任,完善水量调度管理体制和机制,建立水量调度制度,认真履行职责,开展了扎实有效的工作。如宁、蒙两区首次将年度用水指标细化到各地(市)和重要引水口,并制定了小流量应急处置规定;陕西省制订了《渭河水量调度管理暂行办法》。河南省开展了黄河流域干、支流引水情况调查工作,建立了沁河水量调度管理的体制和机制等,形成了流域各省区协同做好黄河水量调度工作的良好局面。

  3、全力推进支流水量调度,初步建立了支流水量调度管理的工作机制和工作程序,取得明显成效。

  根据《条例》关于对支流实行断面流量控制制度的的要求,选取了9条重要支流进行统一调度,根据支流的不同现状,确定了分类调度模式和目标。对湟水、洮河、清水河、大黑河、汾河、伊洛河、大汶河七条支流实施了逐月计划用水管理,初步掌握了这些支流用水规模和特点,据统计,去年11月至今年6月,七条支流合计耗水18.51亿立方米,较年度计划指标少5.71亿立方米。对渭河和沁河实施非汛期月调度,并加强沟通协商,组织召开了渭河和沁河水量调度工作会议,发布了渭河、沁河水量调度管理意见,强化监督管理,去年11月至今年6月,渭河、沁河调度区域耗水量均未超过计划指标,8个省界及入黄断面月流量达标率在60%以上,小流量出现几率没有超过年度控制指标。

  4、开展汛期水量调度,汛期用水计划管理取得初步成效。

  根据《条例》有关实施全年水量调度的要求,我委自去年9月开始发布汛期水量调度方案,对汛期用水进行计划管理。统一调度前7年,由于汛期用水没有进行完全控制,部分省区用水较多,导致年度总量控制难度大,部分省区耗水量超计划较多。通过开展汛期水量调度,有效控制了汛期超计划耗水,仅宁夏、内蒙古两区汛期耗水分别较去年减少6.08亿立方米和1.93亿立方米,从而为实现总量控制目标奠定了基础。

  5、加强实时调度,保证了引黄济淀和灌溉高峰期用水

  针对年度黄河来水偏枯和旱情严重的不利形势,按照《条例》的规定,密切跟踪水情、雨情、墒情、旱情和短期天气预报,加强实时调度,提高调度精细水平。引黄济淀期间,及时启动应急调水工作机制,加强与河北省水利厅及山东沿线水行政主管部门沟通,滚动分析凌情、水情和沿程用水需求,科学制定水量调度方案和实时调度指令,精心调度骨干水库,加强取水控制和督查工作,圆满完成了首次“引黄济淀”任务。根据墒情变化,对黄河下游提前实施了春灌调度。根据作物生长规律及用水需求变化,优化了宁、蒙两区的配水过程,最大限度地满足农作物灌溉高峰期的用水需求。根据上、下游降雨情况,及时调减刘家峡、小浪底水库下泄流量,在满足了用水需求的同时为后期抗旱储备了水源。调水调沙期间,加强引水精度控制,强化了用水订单管理,每日严格审核并滚动批复未来5日引水订单,保证了重要断面流量达到调控指标。

  6、加强用水监管,干流水量调度方案执行精度进一步提高。

  根据《条例》要求,制定了严格的方案执行标准。要求重要水库出库控制断面日均流量变幅不得超过旬控制指标的±5%;省(区)界控制断面日均下泄流量不得低于旬控制指标的10%,月、旬平均下泄流量不得低于控制指标的5%。并要求各有关省(区)、水库枢纽管理部门加强计划管理和调度指令的执行检查力度,使干流水量调度方案执行力度和调度精度进一步提高。非汛期干流耗水量较年度计划分配指标偏少5.4%,各省区耗水量也基本不超分配指标;小浪底水库预留水量与年初预估基本一致,输沙水量得到相应满足;下河沿、石嘴山、头道拐、潼关、高村、利津等省(区)界断面流量精度均在控制范围之内;黄河干流未发生水量调度预警事件。 

  六、成果主要完成单位

  黄河水利委员会水政局、黄河水利委员会水调局

  七、成果主要完成人

  苏茂林 刘栓明 孙寿松 归  帆 安新代 王铁民 王志华 王道席 乔西现

  刘晓岩 张学峰 任顺平 薛建国 兰  威 石国安 杜志刚 周建波


发布时间:2011年08月14日 

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