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水利部副部长矫勇解读《全国水资源综合规划》

促进水资源可持续利用 保障国家水资源安全

——水利部副部长矫勇解读《全国水资源综合规划》

  国务院正式批复了《全国水资源综合规划》(以下简称《规划》)。这是继国家制定的能源、土地、粮食、应对气候变化等战略规划之后又一项重要的资源环境战略性规划,也是我国资源利用和保护领域的又一纲领性文件。贯彻落实国务院批复精神,实施好《规划》,是水利部门的一项重要任务。近日,本报记者特邀水利部副部长矫勇对《规划》进行解读,以帮助广大读者,特别是水利工作者深入了解《规划》编制历程,以及编制《规划》的重大意义,深刻理解《规划》编制的指导思想、基本原则、目标任务,以及对策措施等内容和内涵,为更好地实施《规划》奠定思想基础。 

  记者:据了解,这是我国首次编制全国性的水资源综合规划,《规划》有国家八个部委共同参与。请您谈谈《规划》编制的历程和重要意义。 

  矫勇:进入21世纪,针对我国日益严峻的水资源形势,从保障国家水资源安全、促进水资源可持续利用的战略高度出发,依据《中华人民共和国水法》,自2002年由国家发展改革委和水利部牵头,会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、农业部、国家林业局、中国气象局等有关部门,在全国范围内组织开展了水资源综合规划编制工作。 

  《规划》编制工作主要分为两个阶段:第一阶段为水资源调查评价,主要任务是全面调查水资源及其开发利用状况;第二阶段为水资源综合规划编制,主要任务是科学制定水资源节约、保护、配置和可持续利用的战略目标、总体思路、主要任务与对策措施。 

  本《规划》是涵盖全国、流域、行政区域三个层面,涉及多学科、多部门的一项复杂而艰巨的系统工程,工作任务重,技术要求高,协调难度大。规划编制工作启动以来,各有关部门、流域机构和各省、自治区、直辖市高度重视,周密部署,通力协作,联合攻关,确保规划工作顺利开展,高质量完成了规划编制任务。据初步统计,全国、流域、区域层面共有300多家规划设计和科研单位、万余名技术人员和专家参加了规划编制工作。应该说,《规划》成果来之不易,它得益于各有关部门的大力支持,得益于各位院士、专家的咨询指导,凝聚了参加规划编制工作全体同志的心血和智慧。 

  《规划》是《中华人民共和国水法》确定的国家水资源战略规划,规划成果是我国长期治水实践经验的科学总结,是可持续发展治水思路的集中体现,是我国水资源开发、利用、配置、节约、保护与管理及水害防治工作的重要依据。《规划》的实施将全面提升我国水资源可持续利用能力和对经济社会发展和生态环境保护的支撑与保障能力,不合理水资源开发利用方式将得到有效转变,水资源利用效率和效益将显著提高,水生态环境状况将得到显著改善,应对气候变化与突发事件的能力将显著增强。《规划》必将对我国水资源工作产生重大而深远的影响,对水资源可持续利用和经济社会可持续发展起到重要的促进作用。 

  记者:《全国水资源综合规划》是应对日益严峻的水资源形势,促进水资源可持续利用的战略性规划。请问,《规划》有哪些主要成果?回答了水资源可持续利用中的哪些重大战略问题? 

  矫勇:《规划》编制的主要成果包括八个方面:一是水资源及其开发利用现状。二是规划目标与任务。三是水资源供需分析。四是水资源配置。五是水资源可持续利用对策。六是水资源管理制度建设。七是实施效果与环境影响评价。八是保障措施。 

  《规划》以满足广大人民群众的用水需求、促进经济长期平稳较快发展、推动加快经济发展方式转变、改善和保护生态环境为宗旨,从保障国家可持续发展的战略高度出发,重点回答了水资源可持续利用中的6个重大战略问题。 

  一是全面调查和科学评价了我国水资源及其开发利用与水生态环境状况和演变规律,系统分析了我国水资源承载能力和水环境承载能力。二是在充分考虑不同地区水资源条件、利用水平、未来经济社会发展和技术进步等因素的基础上,科学提出的我国今后一个时期水资源可持续利用的战略目标、总体思路和主要任务。三是研究制定了全国、流域和区域水资源总体配置格局及开发利用与节约保护的控制性指标。四是研究论证了重大水资源配置工程总体布局,提出了有利于水资源合理配置的管理措施。五是从促进我国水资源可持续利用的战略高度出发,制定了节约高效利用水资源,保护水生态环境及保障饮水安全、供水安全、粮食安全和生态安全的对策。六是提出了实行最严格的水资源管理制度的措施。 

  记者:与第一次水资源调查评价相比,本次水资源调查评价有哪些变化? 

  矫勇:自20世纪80年代初全国开展第一次水资源评价工作以来,由于气候变化及人类活动影响,我国水资源形势及生态环境状况发生了显著的变化。主要表现在以下几个方面: 

  一是水资源形成与转换关系发生了显著的变化。近20年来,我国降水时空分布更加不均匀,北方地区特别是黄河、海河及辽河流域持续干旱,地下水水位持续下降,同时,由于经济建设和人类活动,原来的下垫面条件也发生了改变,导致了降水—径流关系、地表水—地下水转换关系等出现新的变化,从而使得水资源的数量、质量、可利用量、可供水量及其时空分布等均发生了一定程度的变化。二是随着经济社会的快速发展、用水量的不断增长和供用水结构的变化,水资源开发利用过程中的供、用、排、耗等关系发生较大改变,水资源供需矛盾日益突出,水资源短缺、水污染和水生态环境恶化等问题已经成为我国国民经济和社会发展的严重制约因素。三是随着我国人口的持续增长、经济快速发展、城镇化水平和人民生活水平的不断提高,对水资源的开发利用和保护提出了更高的要求,要满足社会发展对饮水安全的要求,满足经济快速发展和人口增长对保障经济供水安全和粮食安全的要求,满足人民生活水平提高和保持社会稳定对改善生态环境等方面的要求。 

  与第一次水资源评价成果相比,本次评价成果有较大的变化。本次评价成果表明:全国多年平均年水资源总量为2.84万亿立方米,其中地表水资源量为2.74万亿立方米,地下水资源量8219亿立方米,地表水资源与地下水资源量重复计算量7182亿立方米。与第一次水资源评价成果相比,全国水资源总量基本持平,南方略有增长,北方有所减少。根据长系列水文资料分析,黄河、淮河、海河和辽河等4个流域水资源总量减少159亿立方米,减幅为6%;地表水资源量减少了230亿立方米,减幅为11%。水资源数量减少的主要原因是由于北方地区近年持续干旱以及人类活动改变了下垫面条件,导致北方地区的水资源量有所衰减。本次调查评价,对我国主要的河流、湖泊、水库的水质及营养状况进行了评价。在评价的近29万公里河长中,全年水质Ⅰ至Ⅲ类的河长占66%,评价的湖泊及水库中,富营养化趋势明显。20世纪80年代初期调查评价中,受到污染的河流主要集中在部分城市河段,其他地区水质状况相对较好。本次调查评价结果表明,不仅城市河段水体质量较差,部分中小河流水体质量也出现恶化趋势。由于水体质量恶化,部分水功能区的污染物入河量超过其纳污能力,水体使用功能受到影响。本次调查评价,还对与水有关的生态环境进行了首次评价。结果表明:20世纪80年代以来,在北方地区进行典型调查的514条河流中,有49条河流发生断流。20世纪50年代以来,全国面积大于10平方公里的湖泊中,有230个湖泊发生萎缩,面积萎缩了15%左右,全国天然陆域湿地面积减少了约28%,生物多样性受到威胁。全国地下水超采区总面积近19万平方公里,其中严重超采区面积约7.2万平方公里,现状年超采量约为117亿立方米。 

  记者:《规划》提出的我国今后一个时期水资源可持续利用的总体思路、战略目标和主要任务是什么? 

  矫勇:《规划》的总体思路是:贯彻落实科学发展观,围绕全面建设小康社会的宏伟目标,贯彻建设资源节约型、环境友好型社会和构建社会主义和谐社会的战略部署,按照可持续发展治水思路和民生水利的要求,紧密结合各流域、各区域经济社会发展实际和水资源条件,坚持以人为本、人水和谐、节约保护、统筹兼顾、综合管理的原则,正确处理经济社会发展、水资源开发利用和生态环境保护的关系,通过全面建设节水型社会、合理配置和有效保护水资源、实行最严格的水资源管理制度,保障饮水安全、供水安全和生态安全,为经济社会可持续发展提供重要支撑。 

  《规划》的战略目标为:用20年左右的时间,逐步完善城乡水资源合理配置和高效利用体系,农村饮水安全问题全面解决,城镇供水安全得到可靠保障,节水水平逐步接近或达到世界先进水平,用水总量保持微增长,抗御干旱能力明显增强,最严格的水资源管理制度基本完善;逐步建立水资源保护和河湖生态健康保障体系,江河湖泊水污染有效控制,河流的生态用水基本保障,地下水超采得到有效治理,重点地区水环境状况明显改善。 

  到2020年,全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内;全国万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别降低到120立方米、65立方米,均比现状降低50%;农田灌溉水利用系数从0.48提高到0.55;城市供水水源地水质基本达标,主要江河湖库水功能区水质达标率提高到80%左右。到2030年,全国用水总量高峰力争控制在7000亿立方米以内;全国万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别降低到70立方米、40立方米,均比2020年再降低40%;农田灌溉水利用系数从0.55提高到0.60;江河湖库水功能区基本达标。 

  《规划》的主要任务是:严格用水总量控制,抑制对水资源的过度消耗;严格用水定额管理,提高用水效率和效益;加强水生态环境保护,逐步恢复河湖生态功能;合理调配水资源,提高区域水资源承载能力;完善供水安全保障体系,提升水资源对经济社会发展的保障能力;逐步完善现代水资源管理体系,全面提升水资源管理能力。 

  记者:请您介绍一下《规划》对我国水资源供需形势的分析,对水资源总体配置格局及开发利用与节约保护提出了哪些主要控制性指标? 

  矫勇:《规划》科学分析了我国水资源的供需形势,认为,随着我国人口增长、城镇化进程和新农村建设加快、经济平稳较快发展、经济结构优化调整和人民生活水平日益提高,未来一个时期对水的需求及保障能力的要求将不断提高。综合考虑全面强化节水、水价等各项需水影响因素,预测2030年全国经济社会需水总量为7192亿立方米,年均增长率控制在0.5%以内。城镇生活和工业需水有所增加,年均增长率分别为2.9%、0.9%;农业需水基本稳定。为满足未来的用水需求,综合考虑现有工程挖潜和科学调度、新建必要的水源工程、合理利用地下水、加大非常规水资源利用等措施,到2030年,全国多年平均总供水量可达到7113亿立方米,基本实现我国水资源供需紧平衡。北方地区平水年、南方地区中等干旱年基本保证不缺水,特殊干旱年经济社会发展不因缺水遭受大的冲击。 

  《规划》的核心内容是建立水资源总体配置格局,确定各行业与各个省、自治区、直辖市到2030年的用水上限,为国家主要江河水量分配提供规划依据。比如,规划对我国水资源在经济社会系统和生态环境系统之间的用水比例进行了设计,确保在满足经济社会发展用水的同时,一定要保证河道内的生态水量,保护河流健康;对不同流域和区域之间以及不同用水行业之间的用水量进行合理分配,建立各地区、各行业用水上限指标。到2030年,全国规划配置经济社会用水量7113亿立方米,占全国水资源总量的25%;折算成水资源消耗量为4610亿立方米,占全国水资源可利用量的57%,为未来水资源战略储备留有适当的余地。城镇和农村配置水量的比例由现状的31∶69调整到37∶63;城乡生活配置水量由现状的633亿立方米提高到1021亿立方米,基本满足人口增长和城市化发展的用水需要;全国工业生产配置水量由现状的1397亿立方米增加到1718亿立方米,在大力加强工业节水的基础上,基本满足实现新型工业化发展的用水需要;为提高农业灌溉保证率,全国农业配置水量由现状的3707亿立方米增加到4078亿立方米,在大力发展农业高效节水的基础上,基本保证粮食生产安全的用水需要。新增供水量中有40%直接用于生态保护与修复和增加生态环境建设用水。 

  《规划》提出了开发利用与节约保护的一系列控制性指标,按照水资源可利用量实施总量控制,按照河流生态环境用水要求进行断面水量控制,按照节水型社会建设要求进行用水定额控制,按照水域纳污能力进行入河排污总量控制,为今后一个时期我国水资源配置、节约和保护提供了重要依据。 

  记者:《规划》研究论证了重大水资源配置工程的总体布局,提出了有利于水资源合理配置的管理措施,主要有哪些内容? 

  矫勇:《规划》在强化节水的前提下,根据水资源配置成果,按照因地制宜、突出重点、注重效益的原则,科学安排水资源配置工程建设,提出在水资源具有开发潜力、具备建设条件、生态环境影响较小的地区新建一批大中型骨干水库调蓄工程,增强水资源调控能力。在水资源紧缺地区,按照“三先三后”的原则建设必要的跨流域和区域调水工程,置换挤占的河道内生态环境用水和超采的地下水,修复和保护生态环境。建设必要的水资源配置工程,改善重点经济区、重要城市、粮食主产区、生态环境受到严重破坏的流域和区域的水源条件,提高供水安全保障程度。同时,研究提出有利于水资源合理配置的管理措施,主要包括水资源管理制度、水价政策、水资源监测、调度机制等具有操作性的管理措施,为完善我国水资源配置体系,进一步提高水资源调控能力提供了重要依据。 

  记者:《规划》在节约高效利用水资源,保护水生态环境及保障饮水安全、供水安全、粮食安全和生态安全等方面主要提出了哪些对策? 

  矫勇:《规划》从节约用水、水资源保护、水生态保护与修复、水资源开发利用等方面,全面提出了水资源可持续利用的对策与措施。特别是针对粮食安全、城乡饮水安全、城市供水安全以及长三角、珠三角、环渤海等国家重点经济区和能源基地供水安全等关系国计民生的重大战略问题,研究提出了相应的水资源保障措施。 

  一是全面建设节水型社会。建设节水型社会是解决我国水资源短缺、实现水资源可持续利用的根本性措施,也是最为现实、最为可行的战略性选择。农业方面,通过综合运用灌区节水改造、田间高效节水等工程措施和种植结构调整等非工程节水措施,提高农业综合节水能力;工业方面,重点推进高耗水行业节水技术改造,合理调整经济布局和产业结构,推广循环用水,提高工业用水效率;城乡生活方面,通过强化公共用水管理、合理调整水价、推广城市建筑节水技术、加强城镇污水集中处理与再生水回用等措施促进节水。到2030年,通过采取工程、技术、法律、行政、经济等综合节水措施,全国可形成年均800亿立方米的节水量,既缓解水资源供需矛盾,又促进节水减排。 

  二是逐步构建国家水资源配置工程格局。在全面节水的基础上,按照“三先三后”原则,加快南水北调东、中线一期工程及配套工程建设,适时开展南水北调西线工程前期工作,逐步构建全国水资源宏观配置格局,有效解决北方地区缺水问题。在保护生态环境和充分论证的前提下,适当建设一些区域性水资源调配工程和必要的水库工程,尤其是加强西南地区重点骨干水源工程和小型农村水利设施建设,提高供水保障能力和抗旱蓄水能力。在综合考虑区域水资源条件、河流水系分布、工程布局特点、生态环境影响等基础上,因地制宜研究实施江河湖库水网连通,发挥河湖水系水资源调配功能。加强水资源科学调度,逐步完善水资源调度体系,加强水库优化调度及梯级水库群水资源综合调度,统筹外调水和当地水、地表水和地下水,重视生态调度,合理高效配置水资源。 

  三是加强水资源保护和河湖生态修复。保护水资源和修复水环境是实现水资源可持续利用的长期性任务。《规划》通过划定各流域、区域水资源开发利用上限、采取强化节水措施、控制用水需求过快增长、进一步对现有水源挖潜配套和适度开发新水源、合理调配水资源等措施,满足经济社会可持续发展、生态安全对水资源的总体需求,保证水资源开发利用总体上控制在水资源承载能力之下,为国家生态文明建设提供坚实基础。为维护河湖基本功能,全国河道内基本生态环境需水量为8674亿立方米;规划期内通过水源置换等措施压减地下水开采量约250亿立方米,基本实现地下水采补平衡;通过水资源合理调配,增加河道外生态环境建设用水,达到296亿立方米,比现状增加72%。 

  四是加强重点领域和地区水资源安全保障。针对关系国计民生的重大战略问题,规划研究提出了水资源保障对策与措施。保障饮水安全方面,到“十二五”期间解决农村饮水安全问题;到2020年,有效改善我国城镇饮水安全状况,基本解决现状约1亿人和新增约2亿人城镇饮用水安全问题。保障粮食安全方面,在大力提高农业用水效率的基础上,通过水资源合理配置,2030年农田灌溉供水量维持在3500亿~3800亿立方米,改善农业灌溉条件,提高农业灌溉保证率。保障城市供水安全方面,大力加强城市节水,合理调配区域水资源,加强城市供水水源和备用水源建设,提高城市供水应急能力。保障重点区域供水安全方面,通过采取全面强化节水,着力提高水源调蓄能力,实施必要的跨流域调水,加大污水处理回用、海水利用力度等多种措施,保障长三角、珠三角、环渤海等国家重点经济区和能源基地供水安全。 

  记者:《规划》在实行最严格的水资源管理制度方面提出了哪些基本要求? 

  矫勇:我国水资源短缺,开发潜力有限,用水效率不高,环境问题突出,不能走传统的以需定供的老路,必须加快推进供水管理向需水管理转变,在水资源规划、配置、节约和保护等各个环节都要体现需水管理的理念,走内涵式发展道路。要围绕水资源的配置、节约和保护,明确水资源管理的“三条红线”:即建立水资源开发利用控制红线,严格实行用水总量控制;建立用水效率控制红线,坚决遏制用水浪费;建立水功能区限制纳污红线,严格控制入河排污总量。《规划》按照研究确定的用水总量、先进的节水定额、水功能区纳污能力等成果,建立关键指标控制性“红线”,完善用水总量控制与定额管理相结合的管理制度,加快制定全国主要江河水量分配方案,逐步建立国家水权制度和水权转换制度,发挥市场机制在水资源配置中的作用;建立健全水资源与水生态保护制度,有效保护水资源和水环境,维护河湖健康;国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局,应当与当地水资源条件相适应;严格规范水资源论证、取水许可和水资源有偿使用制度,积极推进水价改革;加强水文水资源监测,提高对水资源的动态监测和调控能力;建立应对特大干旱及突发安全供水及水污染事件的水源储备制度和应急管理制度,提高应急风险管理水平。 

  记者:为确保《规划》的顺利实施,《规划》提出了哪些保障措施? 

  矫勇:《规划》明确了各级政府和有关部门的职责,从依法管水、强化管理、加大投入、完善机制、能力建设和科技创新等方面,提出了规划实施的保障措施。 

  一是健全法制,强化依法管水。抓紧开展节约用水、水功能区管理、水资源保护、地下水管理和水资源论证等方面的立法工作,抓紧制定取水许可管理、水资源费征收管理及水资源节约、保护等配套法规,建立健全符合我国水情的水资源法规体系。完善水资源开发、利用、配置、节约、保护的管理制度体系建设,建立健全对取水、供水、用水、耗水、排水全过程管理的制度。以推行行政执法责任制和理顺执法体制为重点,推动综合执法;加大执法力度,加强水事纠纷的预防和调处,维护正常水事秩序。 

  二是改革体制,强化综合管理。完善流域与行政区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源综合管理体制,建立各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的流域议事决策机制和高效的执行机制。要统筹协调城乡水事关系,强化对流域水资源的综合管理。要强化各级水行政主管部门的水资源管理与监督职能,落实实行最严格水资源管理制度的各项措施,加强对水资源开发利用全过程的监管。 

  三是加大投入,拓宽融资渠道。切实增加中央和地方财政预算投入,建立政府水利投资稳定增长机制。明确各类水工程的投资主体,形成多渠道、多层次、多元化的水利投入保障机制。完善市场环境,引入竞争机制,广泛吸引各类社会资金投入水利建设。加大农田水利、水资源调配以及生态环境保护等基础设施的投入力度,建立和完善激励机制,调动和鼓励广大农民参加农田水利建设。 

  四是科学管水,加强能力建设。全面推进水利科技创新体系建设,不断提升水利科技支撑能力。建立和完善水资源技术推广和服务体系,提高水资源科学技术服务水平。加强国外先进技术的引进、消化、吸收和创新。加快水资源可持续利用技术标准体系建设,加强水文和水资源信息化建设,完善水文水资源预警系统监测站网,推进国家水资源管理信息系统前期工作。加强气候变化及对水资源与生态环境影响预估技术和适应对策研究,建立和完善重大干旱监测预警预测系统。大力培养人力资源,为规划的全面实施提供人才保障。 

  五是加强领导,落实职责分工。要切实加强对水资源工作的领导全面落实规划的实施,强化规划的指导和约束作用,把规划确定的水资源开发利用和节约保护的控制性指标及主要任务纳入当地国民经济和社会发展规划和政府重要议事日程,建立相应的组织责任体系和协调机制。国家有关部门应按照国务院规定的职责分工,加强指导和组织、协调以及监督规划实施;各级地方政府有关部门要按照职责分工,切实履行职责。


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